单独两孩政策（单独二孩政策和全面二孩政策）

制图：李晗

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2016年3月16日，北京，民营医院北京五洲妇儿医院的套间病房里，32岁的陈鹏飞（左）一家四口合影留念。5天前，这个小家庭迎来了新成员。 潘松刚/人民视觉

“是个小棉袄，太暖了！”前不久，郑州女青年张莹迎来了自己的二胎宝宝，她开心地告诉记者，“小棉袄”正是顺应全面两孩政策出生的。

全面两孩政策发布于2015年10月。中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议决定，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。

这项事关全国家庭特别是约9000万名育龄妇女的人口生育政策，是继2013年党的十八届三中全会决定启动实施单独两孩政策后的又一次人口政策调整。

全面两孩政策实施6年后，今年全国两会期间，全国政协人口资源环境委员会副主任、中国计划生育协会党组书记王培安在一份建议中指出，我国将延续低生育水平下人口增长递减的趋势，这是我国人口发展的正常规律，但规模降得太快，会加剧人口的结构性矛盾。但年轻人不愿生、不敢生、生不出、生不好的问题较突出。

从“只能一个”到“可以两个”

新中国成立以来，我国的人口生育政策随经济社会发展经历过十数次调整。

上世纪50年代，由于社会安定、医疗卫生条件提高，我国迎来了第一波人口过快增长时期。3年自然灾害结束后，1962年-1973年，我国又迎来一轮生育高峰，总出生人口一度有3.2亿。

1971年，为减缓当时人口过快增长，国务院下发《关于做好计划生育工作的报告》。此举被认为是我国计划生育工作的真正起点。到1978年，全国建立起一套完整的计划生育机构和运作模式，当时有两个口号：一个是“晚、稀、少”；另一个是“一个不少，两个正好，三个多了”。第二年召开的全国计划生育工作会议，将有关生育政策的文件内容从“最多两个”改为“最好一个”。至此，独生子女政策正式开始实施。

1982年12月4日，计划生育写入新修改的宪法，规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”此后，我国严格执行计划生育政策，其间略有微调，例如放开“双独二胎”及部分省份农村地区实施“一孩半”政策。30多年来，我国人口发展呈现出重大转折性变化：人口总量增长势头明显减弱，但老龄化程度不断加深，人口红利有逐渐消失的风险。

国家统计局的数据显示：我国劳动年龄人口总量从2012年首次出现下降，当年减少了345万人，但60周岁及以上人口为20243万人，占总人口14.9%，学界认为这属于较高占比情况。

为此，2013年11月，党的十八届三中全会提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策（即单独两孩政策）。

2014年，受原国家卫计委的委托，中国社科院人口和劳动经济研究所研究员王广州曾带团研究论证逐步推行全面两孩政策的可行性。在他看来，当时探索全面放开两孩政策，是决策层在科学研判国内人口形势和人口问题的背景下，作出的人口发展战略调整，既符合人口发展客观规律，也符合绝大多数人民群众的期待，对改善中国人口结构和家庭结构具有重大战略意义。

一年后，全面两孩政策公布。中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟认为，在我国面临人口老龄化加剧和劳动力减少的背景下，全面两孩政策积极顺应了群众对生育两孩的普遍需求，也有助于优化人口结构。

孩子有伴 父母安心

根据党的十八届五中全会公报，允许一对夫妻生育两个子女，也就是说，允许生第二个孩子而非二胎，例如已经生育双胞胎的夫妻就不能再次生育。

南开大学人口与发展研究所教授原新经测算指出，即便如此，当时符合全面两孩政策的育龄妇女仍高达9000万名，主要分为两类人群，一类是“非独”与“非独”结成的夫妇；另一类是农村第一个孩子为男孩的夫妇。其中，符合政策的农村育龄妇女约占60%。

根据十八届五中全会的决策部署，为尽快确保立法与全面两孩政策相衔接，人口与计划生育法提请全国人大常委会修订。原国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄对外强调，修订后的人口与计划生育法施行之日，就是全面两孩政策在全国正式实施之时。之前各地各部门都应当严格依法行政，不得“抢跑”。

修改后的人口与计划生育法自2016年1月1日起施行。全面两孩政策正式入法。中国社会科学院法学研究所研究员支振锋对此认为，此举为实施全面两孩政策提供了法律遵循，积极稳妥地实现了计划生育政策的历史性转折。

2016年1月5日，事关人口生育政策的一项新制度公布——《中共中央、国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》提出，我国实行生育登记服务制度，对生育两个以内（含两个）子女的，不实行审批，由家庭自主安排生育。这是在准生证制度实施多年后，我国计划生育服务管理的一项重大变革。

国家统计局发布的数据显示，全面两孩政策实施后，与2012年-2015年平均每年出生1654万人相比，2016年多出生132万人，其中，二孩出生人数和比重都有明显上升。

“虽然生养两个孩子很不容易，但二胎妈妈的生活还是幸福大于烦恼。我原本担忧有一天我们做父母的不在了，大儿子会没有至亲。‘全面两孩’政策来得很及时。”天津女青年王苗说起育儿问题时虽有烦恼，但脸上洋溢着喜悦之情。

国务院参事马力认为，针对我国面临的“未富先老”困境，人口结构矛盾凸显，全面两孩政策能在提高未来劳动年龄人口数量和比例方面发挥作用，有利于实现平衡合理的人口和家庭结构，减缓老龄化压力，促进经济社会均衡发展。

再生育的后顾之忧仍待解

全面两孩政策如何科学合理实施，国务院发布的《国家人口发展规划（2016－2030年）》提出的主要目标是，总和生育率逐步提升并稳定在适度水平，2020年全国总人口达到14.2亿人左右，2030年达到14.5亿人左右。

此后，全国多地陆续为全面两孩政策的落地释放红利，例如，广东省新增80天奖励产假，产假最长可达178天，且在规定假期内照发工资，不影响福利待遇和全勤评奖；天津市对符合二孩政策的职工增加30天生育津贴。

北京大学社会学系教授、博士生导师陆杰华评价认为，诸如延长产假、增加配偶陪产假等福利待遇，的确引人注目。尤其是生育登记制度取代审批制度，反映出我国计生政策由管理转向服务，更多地体现了对育龄夫妇的关怀。

逐步放开的单独两孩政策和全面两孩政策到底带来了哪些变化？2013年-2017年，河北省人民医院妇产科副教授王莉及其团队曾对该省10个市的7个城市医院和15家农村医院的产妇进行调研分析，发现30周岁以上产妇比例显著增加，经产妇增多，城市医院分娩产妇增加，分娩妇女高学历者明显增多，出生性别比迅速下降，新生女婴死亡率逐渐下降。

国家统计局一组令人担忧的数据显示，我国2017年出生人口数为1723万人，比2016年减少63万人；2018年出生人口数为1523万人，比上一年又减少200万人；2019年出生人口数下降至1465万人。

前不久十三届全国人大四次会议批准的“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，我国将开始实施“积极应对人口老龄化国家战略”。应对措施包括：优化生育政策，推动实现适度生育水平，增强生育政策包容性，改革完善人口统计和监测体系，密切监测生育形势等。